Урядова програма команди Тимошенко під життєствердною назвою «Назустріч людям» практично не реалізована. Тим більше вона являла собою швидше набір ідеологічних тверджень, аніж перелік заходів і засобів, необхідних для реалізації програмних пунктів (докладніше див, Контракти, №7, 2005). А суперечності, які виникли під час поділу грошей, отриманих від продажу Криворіжсталі, засвідчили, що влада не має навіть середньострокового плану розвитку економіки.

Але твердження про цілковиту відсутність економічної політики держави минулого року все ж таки буде неправильним.

Нетрадиційна соціальна орієнтація

Зазвичай економічною політикою прийнято називати комплекс заходів, спрямованих на досягнення певної мети в економіці. Цілями можуть бути, наприклад, подвоєння ВВП за 10 років, зростання добробуту громадян або зміна структури економіки з промислово-сировинної на інноваційну. Звісно, лише за умови, що дії держави в економіці відповідають поставленим цілям. У протилежному випадку можна говорити про відсутність економічної політики.

Чи можна, виходячи з дій держави минулого року, сформулювати мету цих дій? Відповідь — швидше так, ніж ні.

Загальноприйняті напрями економполітики у передвиборчий рік — зниження податків, роздування бюджетних видатків, сповільнення темпів зростання споживчих цін або прискорення економічного зростання. І практично всі торішні дії держави в економіці мають логічне пояснення, якщо припустити, що влада в завоюванні/збереженні голосів перед виборами обрала найпростіший спосіб — підвищити доходи населення.

Показовим прикладом «соціальної» орієнтації держави можна назвати фіскальну політику минулого року, розраховану безпосередньо на найчисельніший електорат України — бідні верстви населення. Нагадаємо, бюджет 2005 року, ухвалений за кілька днів до третього туру президентських виборів, мав дефіцит у 2,1% ВВП, причому в нього було закладено 6,5% зростання ВВП. Видатки на соціальні виплати, прийняті ще урядом Януковича, бюджет не покривав, а приріст держборгу торік мав становити 2,8 млрд грн.

Новий же уряд оптимістично заявив, що зростання ВВП-2005 становитиме 8,2%, відповідно збільшивши плановані видатки держказни. Додаткові надходження до бюджету, згідно з планами уряду, мало забезпечити розширення податкової бази. Простіше кажучи, збільшення кількості платників податків передусім за рахунок скасування податкових пільг галузям (наприклад, автомобіле- і машинобудуванню) та ліквідації СЕЗ і ТПР. Крім посилення податкової політики уряд відмовився від практики фінансування бюджету за рахунок зовнішніх запозичень.

І справді, зі скасуванням податкових пільг у спецзонах, у деякі з яких інвестиції ніколи і не вливалися («зони» переважно використовувалися для безмитного імпорту продукції), збільшилися податкові надходження до бюджету. Дохід загального фонду бюджету за податками було перевиконано на 0,8%. Утім, державних грошей все одно не вистачило. Мінфін врятував продаж Криворіжсталі — 8 млрд грн (з отриманих 24,2 млрд) знадобилися для покриття дефіциту бюджету під кінець року.

За рахунок розширення податкової бази уряду вдалося збільшити соціальні виплати, при цьому скоротивши дефіцит бюджету до 1,6% ВВП. Реальні доходи населення за 11 місяців минулого року зросли на, здавалося б, немислимі 36,4%.

Причому зростання було забезпечено не за рахунок розвитку приватного бізнесу (тобто по ланцюжку: збільшення обсягів виробництва — зростання доданої вартості — підвищення доходів населення, зайнятого в приватному секторі — зростання податкових надходжень — збільшення доходів населення загалом), а безпосередньо за рахунок соціальних виплат. Вже у другому кварталі частка соціальних трансфертів та інших виплат держави в сукупних доходах населення перевищила частку заробітної плати.

Другий приклад турботи влади про доходи населення — торішні дії НБУ. Метою горезвісної ревальвації гривні було саме зниження інфляції, адже основним монетарним джерелом зростання споживчих цін стала купівля Нацбанком валюти, що надходила від експортних операцій. У модель «соціальної» економічної політики ідеально вписалися і спроби держави регулювати споживчі ринки в ручному режимі. Йдеться про весняно-літні кризи на продовольчому і бензиновому ринках, коли чиновники, підписуючи численні директиви та меморандуми, намагалися зафіксувати споживчі ціни. Крім того, до кращих часів держава відклала підвищення тарифів для населення на газ і житлово-комунальні послуги.

Тож державі вдалося досягнути щонайменше двох цілей — підвищити доходи незаможної частини населення і при цьому не вивести інфляцію за межі позаторішніх 12,4%. Інша річ, що мету було досягнуто за рахунок зниження інших важливих макропоказників — темпів зростання ВВП і промвиробництва.

Промисловість — стоп

Торік чітка промислова політика була відсутня зовсім. Цей факт дає підстави поміркувати про наявність/відсутність економічної політики загалом — у країні, що продовжує залишатися сировинним придатком світової економіки, економічна політика асоціюється лише з промисловою.

Паралельно з виконанням передвиборчих обіцянок підвищити пенсії та інші соціальні виплати держава урізала фінансування місцевих бюджетів, а також видатки на розвиток інфраструктури. Основним прорахунком влади у фіскальній політиці минулого року стало надто поспішне запровадження законодавчих змін, деякі поправки вносилися заднім числом. Спроби вивести економіку з тіні вдарили по підприємцях, які звикли до старих правил, загальмувавши розвиток економіки.

Інакше кажучи, держава не побоялася викликати гнів у бізнесу, істотно зменшивши кількість лазівок для ухиляння від податків. І таким чином налаштувала проти себе підприємців — представники ФПГ, наприклад, масово поповнили лави опозиції. Причиною сповільнення темпів зростання промисловості стала не тільки горезвісна кон’юнктура зовнішніх ринків, а й заходи щодо «зрівнялівки» українського бізнесу. Крім того, протистояння влади та олігархів на початку року змусило останніх заморозити інвестиції в розвиток виробництва. Як результат — за 2005 рік зростання промвиробництва в Україні становило 3,1% (майже у 5 разів менше за позаторішнє зростання). Сповільнення темпів промислового розвитку особливо торкнулося машинобудування, металургії, хімпрому та легкої промисловості.

Незважаючи на часом репресивні заходи по відношенню до бізнесу, держава все ж іноді намагалася налагодити контакт з підприємцями. Податкова служба стала влаштовувати дружні посиденьки з представниками малого і середнього бізнесу, в ДПАУ і митниці з’явилися телефони довіри, а президент, напевно, вирішивши, що уряд перестарався в залякуванні ФПГ, зустрівся з олігархами. Проте результатів у вигляді зростання інвестицій великого вітчизняного капіталу у виробництво не було. Навпаки, олігархи масово стали або вивозити капітал за кордон, або, у кращому разі, створювати за кордоном офшорні компанії, переводячи туди частину активів. Приміром, System Capital Management на початку року створила компанію з управління металургійними активами «МЕТІНВЕСТ», 20% якої належать голландській «офшорці» Metinvest BV.

Компенсувати падіння внутрішнього виробництва та інвестицій держава спробувала за рахунок зовнішньої економічної політики. З одного боку, влада скасовувала пільги інвесторам, змінювала податкове законодавство, складала чорні списки підприємств, що підлягають реприватизації, а з іншого — мандрувала світом, презентуючи Україну, організовувала злети інвесторів і взагалі активно запрошувала іноземців до нашої країни. Президент і прем’єри декларували вступ до СОТ до кінця 2005 року, тоді як деякі законодавчі зміни, необхідні для торгової інтеграції, Верховна Рада успішно завалювала.

Таким чином, економічна політика в 2005 році все ж спостерігалася, але її важко назвати зваженою. Чому ж державі не вдалося реалізувати дії, здатні якщо не зберегти зростання ВВП на рівні 2004 року, то хоча б не допустити такого вражаючого падіння?

Невдалий держкапіталізм

На початку минулого року Контракти (див. №1-2, 2005 "Призиденське модилювання") розповідали про три можливі варіанти поведінки держави в умовах економічної системи, що склалася на той час. Перший — збереження колишньої, промислової, структури економіки. Другий — переорієнтація економполітики на розвиток середнього бізнесу з метою підтягнути обсяги виробництва в цьому сегменті для задоволення зростаючого внутрішнього попиту. Третій — реалізація політики держкапіталізму подібно до того, як це зі змінним успіхом відбувається в Росії.

З приходом уряду Тимошенко влада, по суті, почала реалізовувати «російський» сценарій, відразу ж спробувавши керувати економікою в ручному режимі, — згадаймо заяви про реприватизацію і націоналізацію промислових активів, відмова від продажу держмайна, зростання цін на послуги держмонополій.

Не можна сказати, що така політика є від початку хибною — в тих самих Китаї та Росії ВВП останніми роками неухильно зростає, причому це не можна пояснити лише високими цінами на нафту. Однак у вітчизняних умовах держкапіталізм зазнав краху, і аж ніяк не через волелюбність українців.

Причини інші. Перша полягає в тому, що спроба впровадження держкапіталізму сусідила з, м’яко кажучи, «неузгодженістю» в діях трьох всесильних на початку минулого року держструктур виконавчої влади — Кабміну на чолі з Юлією Тимошенко, Секретаріату президента з Олександром Зінченком і Ради нацбезпеки і оборони під керівництвом Петра Порошенка. Показовою є поведінка керівників підконтрольних (тоді ще) президенту відомств під час весняної бензинової кризи. Поки «невиїзна в Росію» Юлія Тимошенко укладала меморандуми про припинення зростання роздрібних цін на нафтопродукти, Петро Порошенко в Москві практично відкрито переконував російських нафтовиків у тому, що всі питання треба вирішувати не з урядом, а з РНБОУ.

Саме по собі протистояння відомств в українських реаліях не вирізняється новизною. Однак торік ситуація посилилася наявністю у новопризначених чиновників власних бізнес-інтересів. Представники влади, ледве отримавши у свої руки важелі керування країною, взялися відкрито лобіювати інтереси або дружніх бізнес-структур, або підконтрольних відомств. Прикладів чимало: зростання залізничних тарифів (з ініціативи тогочасного міністра транспорту і зв’язку Євгена Червоненка), що згодом спричинило різке зниження обсягів внутрішніх перевезень вантажів; кулуарна війна за крісло голови спостережної ради Укрнафти між екс-помічником президента Олександром Третьяковим і керівником Нафтогазу Олексієм Івченком; боротьба за Нікопольський завод феросплавів між Приватом та Інтерпайпом (що підтримувалися відповідно Тимошенко і Порошенком). Та й газовий конфлікт з Росією, за великим рахунком, стартував ще влітку минулого року, коли прем’єр виступила з ініціативою перейти на ринкові умови постачання і транзиту газу (а по суті, змінити оператора транзитного постачання).

Третя причина відсутності зваженої економполітики — надмірна увага високопоставлених чиновників до проблем, вирішення яких належало до компетенції держуправлінців значно нижчого рангу. Тут доречно згадати бензинову, м’ясну і цукрову кризи, чомусь роздуті до проблем державної важливості. Перекинувшись на розв’язання проблем, зрозумілих для населення, уряд таким чином залишив без уваги розвиток промислового сектору.

До кінця року, з формуванням уряду Єханурова, держава стала набагато обачнішою у своїх діях. Хоча б тому, що негативних сигналів в економіці стало значно більше, ніж навесні, — саме восени промисловість і ВВП уперше за шість років відзначилися падінням. Однак щонайменше до формування нового уряду, тобто до парламентських виборів, на появу прагматичнішої і хоч трохи збалансованої економічної політики розраховувати не слід.

Причини провалу економічної політики-2005

• Неузгодженість позицій або відкрита ворожнеча керівників різних органів виконавчої влади — уряду, Секретаріату президента, РНБОУ тощо
• Лобіювання високопоставленими чиновниками інтересів афільованих або дружніх бізнес-структур
• Надмірне захоплення чиновників вирішенням другорядних для розвитку економіки проблем, наприклад, бензинової та м’ясної криз

Реалізація програми «Назустріч людям» (уряд Тимошенко)
Ключові пункти програми	(Не) реалізація
Бюджетна політика
Підвищення прямих соціальних видатків; збільшення одноразової допомоги при народженні дитини в 10 разів	Мінімальну пенсію підвищено до рівня прожиткового мінімуму (з 295,7 до 332 грн), допомогу при народженні дитини збільшено у понад 11 разів
Реалізація програми середньострокового бюджетного планування (терміном до 5 років)	Програма відсутня
Реформування системи держзакупівель	Уряд Тимошенко спробував регулювати процес держзакупівель у ручному режимі. Прийнято зміни до Закону про держзакупівлі. Створено Тендерну палату України, яка поряд з Мінекономіки надає рекомендації щодо можливості використання спеціальних закупівельних процедур
Зростання державних інвестицій у розвиток транспортної інфраструктури і телекомунікацій	Держінвестиції в інфраструктурні проекти 2005 року збереглися практично на позаторішньому рівні. Результат — зменшення обсягів виробництва і валової доданої вартості в будівництві (-6,7% за 2005 рік)
Регуляторна політика
Спрощення реєстрації підприємницької діяльності	Формально існує принцип «єдиного вікна», який насправді не працює (див. Контракти, № 31, 2005)
Розробка нової держпрограми приватизації, впровадження правил прозорого продажу держпідприємств	Розроблено проект закону про держпрограму приватизації. Криворіжсталь продано на відкритому аукціоні
Визначення розміру обов’язкових дивідендів, виплачуваних АТ	На розгляді у ВР перебуває законопроект «Про акціонерні товариства», відповідно до якого ВАТ за підсумками року зобов’язані виплачувати дивіденди в розмірі не менш ніж 15% чистого прибутку
Промислова політика
. Мінімізація адміністративного втручання з боку держави в господарську діяльність підприємств	Масштабні держінтервенції на сільськогосподарському ринку. Спроба держави покермувати ринком нафтопродуктів у квітні — травні 2005 року
Реалізація політики захисту вітчизняного виробника	Скасування пільг галузям. Зростання дотацій АПК у 2005 році
Вжиття заходів щодо захисту прав міноритарних акціонерів	На розгляді ВР перебуває законопроект «Про акціонерні товариства»
Скасування обов’язкової конвертації 50% валютного виторгу підприємств	Виконано
Стимулювання рекапіталізації доходів	Зменшення обсягів реінвестування прибутку в промисловому секторі у період реприватизаційної кампанії
Встановлення мінімальних закупівельних цін на сільгосппродукцію	Виконано
Реформування ПЕК
Диверсифікованість поставок енергоресурсів	Заяви про необхідність диверсифікованості поставок енергоресурсів в Україну. Переговори з країнами — експортерами газу, нафти (наприклад, з Іраком про поставки нафти для заповнення трубопроводу Одеса — Броди). Результат: тривалі переговори з Туркменістаном про поставки газу, «газова війна» з Росією
Будівництво нових енергооб’єктів	Розпочато розробку техніко-економічного обгрунтування будівництва НПЗ у Бродах
Створення стратегічного запасу нафти (на 90 діб)	Не виконано
Податкова політика
Зниження ставок податків з одночасним розширенням податкової бази	Зі скасуванням податкових пільг, зміною оподатковування спрощенців було істотно розширено податкову базу. З 2006 року знижено податкове навантаження на фонд оплати праці, зменшено збори з валютних операцій
Ліквідація оподаткування інвестицій	Введено ПДВ на основні фонди
Зниження податкового навантаження на фонд заробітної плати	Нарахування на фонд оплати праці знижено на 1% з 2006 року
Розвиток фінансового та фондового ринків
Сприяння розвитку ринку іпотечного кредитування	Реалізація програми видачі іпотечних кредитів ДІУ на суму 1,2 млрд грн із залученням 50 українських банків розпочнеться тільки цього року
Створення умов для ефективної роботи, розвитку фондових і товарних бірж, розрахунково-клірингових центрів	Видано указ президента про основні напрями розвитку фондового ринку на 2005-2010 роки. Документ передбачає впровадження механізму оцінки ефективності АТ з урахуванням їхньої ринкової капіталізації, розвиток нових інструментів фінансового ринку
Удосконалення законодавства у сфері випуску й обігу цінних паперів, деривативів, сприяння впровадженню нових інструментів фондового ринку	Не виконано
Інтеграція до світової економіки
Завершення переговірного процесу з країнами — членами СОТ і вступ до цієї організації до кінця 2005 року	Прогнозований урядом Єханурова вступ до СОТ — середина 2006 року
Отримання статусу країни з ринковою економікою в 2005 році	Виконано
Скасування «невиправданих тарифних обмежень»	Знижено ввізні мита на низку товарів (побутова техніка, м’ясо, молокопродукти, екзотичні фрукти, овочі, зерно, цукор, взуття тощо)